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【调研之窗】对标CPTPP完善海南自贸港金融开放负面清单

发布日期:2022-10-25 【字体: 小   中   大 打印本页

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文|国家开发银行海南省分行课题组

本课题组成员:刘强、谷建奇、郑涵文、杜斌、彭利

负面清单是当前国际高水平经贸规则下普遍采取的开放模式,随着《区域全面经济伙伴关系协定》(以下简称RCEP)生效以及我国正式申请加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(以下简称CPTPP),我国金融业开放逐渐呈现从正面清单向负面清单转变的趋势。海南自贸港承担着我国高水平开放压力测试的重要职责,本文通过对比分析海南自贸港金融开放负面清单与CPTPP金融负面清单情况,指出问题与不足,提出相应政策建议。

背景与意义

《海南自由贸易港建设总体方案》明确提出,海南自贸港要对标国际高水平经贸规则,建立与高水平自由贸易港相适应的政策制度体系。海南自贸港承担着我国高水平开放压力测试的重要职责,在海南自贸港推进并完善金融开放负面清单制,具有重要意义和示范效应。

(一)负面清单制成为国际最高水平经贸规则下的重要对外开放模式。负面清单又称为“不符措施或限制措施”,是指成员方在缔约经贸合作协定时对本国禁止或限制外商投资、贸易的行业或领域等列出清单,清单之外则可自由进入。负面清单模式在较大程度上可避免正面清单模式导致的碎片化、管道式开放现象,进一步提高对外开放的系统性、集成性,增强了政策的透明度、可预测性,更有利于激发市场活力;同时通过引入“棘轮机制”“冻结条款”,防止成员方在未来降低开放水平和自由化程度。1992年,美国、加拿大、墨西哥签署的《北美自由贸易协定》制定了投资、跨境服务贸易一体化负面清单,标志着国际经贸合作领域首次全面采用负面清单管理模式。2008年全球金融危机以来,负面清单制逐步被国际社会广泛认可,成为国际主流经贸规则。当前,代表国际最高水平经贸规则的《美国—墨西哥—加拿大协议》(以下简称USMCA)和CPTPP均采用负面清单开放模式,其中,CPTPP制定了金融负面清单。

(二)推进负面清单制是我国进一步扩大对外开放的必然之势。党的十九大报告指出,要全面实施市场准入负面清单制度,激发各类市场主体活力。近年来,我国逐步实施市场准入负面清单制,印发《外商投资准入特别管理措施》《市场准入负面清单》等,为建设开放、公平、透明的营商环境提供了政策支持。目前,我国已与26个国家和地区签署19份自贸协议,主要采取正面清单开放模式。2022年1月,各方签署的RCEP正式生效,其中,在服务贸易领域,中国、越南、新西兰等8个成员国采用正面清单模式,日本等7个成员国采用负面清单模式。根据约定,相关成员国应于协议生效后3年内提交负面清单谈判方案,6年内转为负面清单模式。此外,CPTPP各成员国在服务贸易领域均采用负面清单承诺方式,即开放是常态、不开放是例外,随着我国正式申请加入CPTPP,采用负面清单开放模式已成为前提条件和必然之势。

(三)探索金融负面清单制是海南自贸港推进高水平开放压力测试的创新举措。习近平主席在第四届中国国际进口博览会开幕式上指出,中国将进一步缩减外资准入负面清单,在自由贸易试验区和海南自贸港做好高水平开放压力测试。2020年以来,相关部委印发《海南自由贸易港外商投资准入特别管理措施》(以下简称《海南外资准入负面清单》)、《海南自由贸易港跨境服务贸易特别管理措施》(以下简称《海南跨境服贸负面清单》),为海南自贸港封关运作夯实政策根基。《海南外资准入负面清单》是全国最短的外资准入负面清单,共11类27项限制措施,对金融准入限制措施数为零;《海南跨境服贸负面清单》是首份国家层面出台的跨境服务贸易负面清单,共11类70项限制措施,其中金融业限制措施为17项,占比24.3%,涵盖银行、保险、证券、期货、支付等领域。海南是独立的地理单元,是我国扩大开放的最佳试验田,推进完善海南金融业开放负面清单制,将为我国加快对接RCEP和CPTPP负面清单开放模式探索路径、积累经验。

现状与问题

当前,海南自贸港未编制专门的金融业负面清单,主要通过《海南外资准入负面清单》《海南跨境服贸负面清单》等对金融业限制要求作出规定,通过与CPTPP金融负面清单等国际高水平经贸规则比较分析,仍存在改进提高之处。

(一)在格式体例方面,海南自贸港相关负面清单严谨性、规范性有待提高。一是CPTPP金融负面清单采取了“部门分类+涉及的义务+政府层级+法律依据+措施内容描述”的表格形式,负面清单逻辑严谨、格式规范,市场主体可直观了解限制措施的法律依据、效力级别和适用范围。《海南外资准入负面清单》《海南跨境服贸负面清单》采取“说明+特别管理措施”的条目形式,特别管理措施列表中仅包括部门分类、限制措施内容两个部分,海南相关负面清单的严谨性、规范性有待进一步提高。二是世界贸易组织(WTO)将服务贸易划分为商业存在、跨境交付、跨境消费、自然人移动4种模式,CPTPP成员国将4种模式下的金融业限制措施专门纳入协议第11章,独立成章。海南则将商业存在模式限制措施纳入《海南外资准入负面清单》、另三种模式限制措施纳入《海南跨境服贸负面清单》,相关措施分类不够合理,海南相关负面清单具有较大优化整合空间。三是海南相关负面清单中金融业限制措施共17项,CPTPP金融负面清单中各成员国限制措施分别为日本3项、澳大利亚6项、秘鲁9项、新西兰10项、加拿大10项、智利11项、文莱11项、墨西哥15项、马来西亚20项、越南21项、新加坡25项,海南负面清单限制措施数高于CPTPP平均水平。

(二)在政策衔接方面,海南自贸港相关负面清单操作性、透明度有待提高。一是海南相关负面清单中的部门分类采用国内《国民经济行业分类》标准,部门分类过于笼统,清单中所列部门分类多为某个行业大类,具体行业限制不够明确。CPTPP负面清单一般采取国际通用的GATS分类标准,清单明确了部门、子部门分类,相对应的限制措施适用范围更加明确细化。二是海南相关负面清单中限制措施的表述较为宽泛、指向不够明确,例如,“按照现行规定执行”“按照相应规定执行”“符合一定条件的”等表述过于笼统,自由裁量空间较大,总的看,不能完全反映我国法律法规体系、海南自贸港政策制度的内在要求,只是暂时发挥了“物理集成、提示性”的作用,与国内法律法规、《市场准入负面清单》互联互通、有效衔接不够,操作性、透明度有待提高。CPTPP金融负面清单详细援引了国际、国内法律、部门规章、地方性法规等法律法规,政策透明度较高,较好发挥了桥梁纽带作用,有效衔接成员国法律法规体系、国际经贸规则,各国法律法规与国际自贸协议的一致性、匹配度较高。

(三)在限制形式方面,海南自贸港相关负面清单实用性、灵活度有待提高。新加坡、日本等CPTPP成员国结合本国产业基础、综合实力等情况,灵活运用本地存在、市场准入、国民待遇、最惠国待遇、业绩要求、董事会和高管层等方式进行限制,限制目的是维护和争取本国利益,总体看,CPTPP“边境”措施数量较少,展现了“法无禁止即可为”的法理特点以及国际高水平贸易规则的发展趋势,对外国投资、贸易的开放程度很高,但通过国家安全审查和反垄断机制、采取严格的事中事后监管等“边境内”措施,避免了外资在本国形成垄断市场。相比较,海南相关负面清单限制方式较为单一,主要通过当地存在等方式进行限制,尤其是对于外资准入后开展具体业务的特别管理措施较少,实用性、灵活度有待进一步提高。

政策与建议

(一)借鉴国际经验,进一步优化海南自贸港金融业负面清单。一是制定专门的金融业负面清单,当前,《海南外资准入负面清单》与《海南跨境服贸负面清单》并行实施,从国际经贸规则看,“外商投资”与服务贸易项下的“商业存在”模式内涵高度重合,可借鉴CPTPP金融负面清单,将海南自贸港两张负面清单进行优化整合,制定专门的海南自贸港金融业负面清单,提升清单的全面性、系统性。二是完善金融负面清单要素,可考虑采取“部门分类+义务种类+政府层级+法律依据+限制措施内容描述”的表格形式编制清单,进一步完善行业统计制度与机制建设,提高限制措施的严谨性、规范性。三是优化整合限制措施数量,当前我国《外商投资准入特别管理措施》及《海南外资准入负面清单》对金融业外资准入限制措施数为零,但《海南跨境服贸负面清单》17项限制措施中有14项为“当地存在”模式,按照CPTPP规则,上述14项措施不需在负面清单中重复阐述,可结合实际进一步压缩整合限制措施数量。四是引入“棘轮机制”和“冻结条款”,在实施负面清单模式基础上,通过建立“棘轮机制”确保海南自贸港金融开放创新水平不断提升,通过设置“冻结条款”锁定海南自贸港金融开放程度和投融资自由化便利化水平。

(二)加强立法支撑,促进金融负面清单与政策法规贯通融合。一是系统梳理金融业现行法律法规体系,推动制定、修订或废除与海南自贸港金融业负面清单相关的法律法规、部门规章、地方性法规、政策制度等,更好发挥负面清单的桥梁纽带作用,促进海南自贸港金融业负面清单与国内政策法规、国际经贸规则进一步贯通融合、形成合力。二是用好海南自贸港立法权,2021年6月全国人大常委会审议通过的《海南自由贸易港法》赋予了海南自贸港更大的立法权,应充分发挥立法优势,借鉴新加坡、迪拜等国际知名自贸港立法先行经验,立足中国特色与海南自贸港实际,解决海南金融业进一步扩大对外开放中的法律法规失位缺位等难题,为海南自贸港金融业负面清单落地实施提供法制保障。

(三)优化监管体系,统筹做好扩大金融开放与风险防控。一是加强事中事后监管,负面清单的本质是取消歧视,而非取消监管,要通过实施负面清单制推动监管资源从“事前审批”转向“事中事后监管”,加强负面清单配套监管机制建设,通过完善国家安全审查和反垄断机制、强化金融数据监管、加强知识产权保护等“边境内”措施,统筹平衡好扩大金融开放与风险防控的关系。二是强化金融科技支撑,进一步完善海南自贸港跨境资金流动监管平台建设,加强海南自贸港一线、二线资金流向动态监控。持续完善“电子围网”,近期推广运用FT多功能自由贸易账户体系,中远期要推动建设CFS跨境金融服务单元账户体系,以对接国际高水平经贸规则,进一步提升资金进出自由化、便利化水平,为2035年实现海南自贸港资本项目开放等发展目标夯实基础。

(四)持续先行先试,为我国金融业扩大对外开放提供经验借鉴。一是做好高水平压力测试,海南自贸港经济金融总量相对较小,是首个被国家层面外资准入负面清单、跨境服贸负面清单覆盖的自由贸易试验区(港),通过在海南自贸港试点实施金融业负面清单制,进一步探索资本项目开放、经常项目便利化、信息安全有序流动等扩大开放措施,稳妥有序推动“海南自贸港先行先试—自贸区借鉴—全国范围推广”扩大对外开放策略。二是提升国际规则话语权,持续加强对负面清单等经贸规则研究、制定、实践,为加强国际高水平经贸规则建设贡献海南智慧、提供海南方案。(来源:中国金融家微信公众号)



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